关于当时的决策过程，据参加了那次会议的顾维钧回忆如下：

“总统急忙在总统府召集会议，所有的内阁部长均出席，参事也被邀与会。那时我是外交部参事，是被邀的三个人之一，另外两个是国务院(内阁)参事。

一个是伍朝枢，伍曾就学于牛津，是英国律师，伦敦林肯法学协会会员;另一个是金邦平，他曾留学日本，也是国务院参事。

总统宣布开会后说，邀请三位参事与会，是因为他们曾在三个不同的国家留过学，学过法律，懂得国际法;议题是如何对付日本对中国领土的侵犯。

他首先要听取三位法学家的意见。总统先叫我发言，我毫不犹豫地说，日军在龙口登陆是公然违犯国际法的行动，因为中国已宣布对欧战保持中立;根据国际法，交战国双方应尊重中国的中立。

因此，为了表明中国在尽其中立国的责任，有义务保卫国土以维护其中立立场。因此，抵御日本侵略，理由至为明显。总统叫伍朝枢发言，说愿意听听研究国际法的留英学生的意见。

伍是以前著名的中国驻华盛顿公使伍廷芳的儿子。他简捷地说他的观点完全与我相同，认为中国必须履行其中立的义务，才能按照国际法保障中立国的权利。

如果中国不保卫其中立，沉默即便是不承认，也等于是默许日本的行动。袁世凯又叫金邦平发表意见。金说日本造成的局势越乎常规，他实难以表示明确的意见。

袁世凯转向陆军总长段祺瑞，他想从陆军总长那里了解为了保卫国土，中国军队能采取哪些行动。段回答说，如总统下令，部队可以抵抗，设法阻止日军深入山东内地。

不过由于武器、弹药不足，作战将十分困难。总统直截了当地问他抵抗可以维持多久。段立即回答说四十八小时。总统问他四十八小时以后怎么办，他望了望总统说，听候总统指示。

总统再问外交总长孙宝琦。孙支支吾吾不知说了些什么，总之是他没有成熟的意见。总统环顾左右，等待别位总长发表意见，然而大家沉默不语。

总统深深叹口气说，他很明白根据国际法，法学家们认为我国应该怎样做的意见，然而我国毫无准备，怎能尽到中立国的义务呢?

总统拿着一个准备好的小纸条作为发言的依据，他提醒大家，在满洲，中国曾遇到过类似的事件。1904年至1905年日俄在中国境内交战，那时无法阻止日军的行动，只好划出‘交战区’。

那么，也可以划出走廊，日本可以通过走廊进攻青岛，中国不干涉日本在此区内通过，在此地区以外中国仍保持中立。

显然，这是应付非常局面的非常措施。总统叫在场的法学家起草划定所谓交战区的文件，以及在此区外保持中立的条例。

由于陆军总长说明中国没有准备不能进行长期抵抗，而且总统提出自己的解决方案，与会者一致认为此方案是当前中国应遵循的惟一切实可行的政策。”。

也就是说，在日军已经登陆、中国军队根本无抵抗能力的情势下，袁世凯不得已宣布潍县车站以东为日德交战区域，以西为中立地。

然日本方面仍不予置理，反增添大军，进占潍县后，沿铁路进逼济南，不仅占领了胶济铁路全线和沿线各矿山，所有路矿办事之中国员工悉数被驱，全体改用日本人办理，并声称：

山东铁路是德国政府直接管理之铁路，为德国国有财产，……日本为破坏德国之根据地，其占领胶济铁路及占领济南，殊属正当，与中国并无关系云云。

中国方面虽迭次抗议，日方毫不理会，及至青岛也为日英联军所占，袁政府乃正式照会日、英两公使，提出撤兵要求，日遂假此大发雷霆，向袁世凯提出二十一条。