至天宝中，王鉷为户口使，方务聚敛，以丁籍且存，则丁身焉往，是隐课而不出耳。遂案旧籍，计除六年之外，积征其家三十年租庸。天下之人苦而无告，则租庸之法弊久矣。迨至德之后，天下兵起，始以兵役，因之饥疠，征求运输，百役并作，人户凋耗，版图空虚。军国之用，仰给于度支、转运二使;四方征镇，又自给于节度、都团练使。

赋敛之司数四，而莫相统摄，于是纲目大坏，朝廷不能覆诸使，诸使不能覆诸州，四方贡献，悉入内库。权臣猾吏，因缘为奸，或公托进献，私为赃盗者动万万计。河南、山东、荆襄、剑南有重兵处，皆厚自奉养，王赋所入无几。吏职之名，随人署置;俸给厚薄，由其增损。

故科敛之名凡数百，废者不削，重者不去，新旧仍积，不知其涯。百姓受命而供之，沥膏血，鬻亲爱，旬输月送无休息。吏因其苛，蚕食千人。凡富人多丁者，率为官为僧，以色役免;贫人无所入则丁存。故课免于上，而赋增于下。是以天下残瘁，荡为浮人，乡居地著者百不四五，如是者殆三十年。

炎因奏对，恳言其弊，乃请作两税法，以一其名，曰：“凡百役之费，一钱之敛，先度其数而赋于人，量出以制入。户无主客，以见居为簿;人无丁中，以贫富为差。不居处而行商者，在所郡县税三十之一，度所与居者均，使无侥利。

居人之税，秋夏两征之，俗有不便者正之。其租庸杂徭悉省，而丁额不废，申报出入如旧式。其田亩之税，率以大历十四年垦田之数为准而均征之。夏税无过六月，秋税无过十一月。逾岁之后，有户增而税减轻，及人散而失均者，进退长吏，而以尚书度支总统焉。”

德宗善而行之，诏谕中外。而掌赋者沮其非利，言租庸之令四百余年，旧制不可轻改。上行之不疑，天下便之。人不土断而地著，赋不加敛而增入，版籍不造而得其虚实，贪吏不诫而奸无所取。自是轻重之权，始归于朝廷。

炎救时之弊，颇有嘉声。莅事数月，属崔祐甫疾病，多不视事，乔琳罢免，炎遂独当国政。祐甫之所制作，炎隳之。初减薄护作元陵功优，人心始不悦。又专意报恩复仇。道州录事参军王沼有微恩于炎，举沼为监察御史。

感元载恩，专务行载旧事以报之。初，载得罪，左仆射刘晏讯劾之，元载诛，炎亦坐贬，故深怨晏。晏领东都、河南、江淮、山南东道转运、租庸、青苗、盐铁使，炎作相数月，欲贬晏，先罢其使，天下钱谷皆归金部、仓部。又献议开丰州陵阳渠，发京畿人夫于西城就役，闾里骚扰，事竟无成。

初，大历末，元载议请城原州，以遏西番入寇之冲要，事未行而载诛。及炎得政，建中二年二月，奏请城原州，先牒泾原节度使段秀实，令为之具。秀实报曰：“凡安边却敌之长策，宜缓以计图之，无宜草草兴功也。又春事方作，请待农隙而缉其事。”炎怒，征秀实为司农卿。以邠宁别驾李怀光居前督作，以检校司空平章事朱泚、御史大夫平章事崔宁各统兵万人以翼后。

三月，诏下泾州为具。泾军怒而言曰：“吾曹为国西门之屏，十余年矣!始治于邠，才置农桑，地著之安;而徙于此，置榛莽之中，手披足践，才立城垒;又投之塞外，吾何罪而置此乎!”李怀光监朔方军，法令严峻，频杀大将。泾州裨将刘文喜因人怨怒，拒不受诏，上疏复求段秀实为帅，否则朱泚。于是以朱泚代怀光，文喜又不奉诏。泾有劲兵二万，闭城拒守，令其子入质吐蕃以求援。